Dzień Samorządu Terytorialnego

Dzień Samorządu Terytorialnego – polskie święto, któremu nie wolno odebrać treści. 

Obchodzone corocznie 27 maja ma status święta usankcjonowanego w 2000 r. specjalną sejmową ustawą. Upamiętnia pierwsze samorządowe wybory z 27 maja 1990 r. Wolne, dumne, prawdziwe – przeciwwagę tych, które stanowiły groteskową fasadę demokratycznych swobód.

Mimo swej już prawie dojrzałej rocznicy, w tym roku od ustanowienia święta mija bowiem 17 lat, na jego celebrowaniu pewnym cieniem kładzie się marzenie do powrotu do czasów centralizmu – decydowania za nas czyli de facto – bez nas. Może zatem wolnej od jakichkolwiek wpływów i nacisków refleksji nad tym co mamy, warto pomóc choćby pigułką wiedzy nad istotą i fenomenem samorządności. Niech w dyskusji z tymi, którzy rzekomo wiedząc lepiej kwestionują istotę samorządu, przydatnym będzie pakiet merytorycznych argumentów. Także na to, że obywatelskość to wspólne, nie zaś elitarne i dostępne wybranym, zadanie. Gorąco zachęcam do lektury

Samorząd w Polsce. Łyk historii

Samorząd terytorialny to instytucja, bez której trudno mówić o nowoczesnym demokratycznym państwie prawa. Ze względu na wykonywane zadania jest bowiem najbliższy mieszkańcom. To oni także, dzięki obywatelskiemu charakterowi władzy ustawodawczej (sejmik, rada), a w gminie także wykonawczej (wójt, burmistrz, prezydent), w sposób bezpośredni w niej uczestniczą.

Na ziemiach polskich, począwszy od wieku XVI aż do okresu rozbiorów, namiastkę samorządu terytorialnego stanowiła tzw. demokracja szlachecka oparta na dominacji stanu szlacheckiego.  Zmiany w tym zakresie przyniosło dopiero Prawo o miastach królewskich z 1791 r., które wprowadziło prawa obywatelskie także dla bogatego mieszczaństwa.

Dalszą ewolucję przerwał w 1795 r. trzeci rozbiór. Przynależące do trzech zaborców ziemie polskie funkcjonowały w oparciu o ich prawo. Dotyczyło to także samorządu terytorialnego zorganizowanego i działającego według prawa pruskiego, rosyjskiego i austriackiego.

Międzywojnie

W odrodzonym po I wojnie światowej państwie polskim przypieczętowaniem obowiązywania zasady szerokiego samorządu terytorialnego były zapisy Konstytucji Marcowej z 1921 r., która zapowiadała przekazanie przedstawicielom samorządu części ustawodawstwa, zwłaszcza z dziedziny administracji, kultury i gospodarstwa.

Międzywojenny ustrój samorządowy funkcjonował w sposób ujednolicony jedynie na poziomie gmin, miast i powiatów, obejmując na szczeblu wojewódzkim, i to na starych zasadach, jedynie ziemie byłego zaboru pruskiego. Był typowym dla Europy Środkowej kompromisem między klasycznymi rozwiązaniami demokratycznymi a tendencjami do silnej władzy wykonawczej. Mimo silnego nadzoru ze strony administracji państwowej, stanowił jednak bardzo ważny etap w budowaniu społeczeństwa obywatelskiego. Udowodniły to pierwsze lata Polski Ludowej. Mimo bowiem silnej tendencji do importu wzorów radzieckich to model przedwojenny wywarł istotny wpływ na kształt instytucji administracyjnych.

Czasy PRL

Na przedwojennym ustawodawstwie oparł się w dużym stopniu dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego. Utrzymał obowiązujące w okresie międzywojennym instytucje administracyjne i rozwiązania prawne, a nawet rozciągnął je na Ziemie Odzyskane i Śląsk. Jednak była to prawidłowość bardzo ograniczona. – Do odtworzonych w 1944 r. przedwojennych instytucji administracji rządowej i samorządu terytorialnego działającego na szczeblu gmin, powiatów i województw, dodano bardzo szybko nowe elementy – rady narodowe przejęte ze Związku Radzieckiego.

Zhierarchizowane gminne, powiatowe i wojewódzkie rady narodowe, podporządkowane Krajowej Radzie Narodowej, stały się organami uchwałodawczymi samorządu terytorialnego, pochodzącymi nie z wyboru, ale z delegacji: ich członkowie wyznaczani byli przez uprawnione organizacje. Kompetencje rad wykraczały daleko poza uprawnienia organów samorządu, stając się z czasem przede wszystkim organami planowania i kontroli (wojewódzkie i powiatowe rady narodowe opiniowały kandydatury odpowiednio na stanowiska wojewody i starosty. Mogły też wnioskować o ich odwołanie. Wojewodowie i starostowie zobligowani byli do składania radom okresowych sprawozdań, zaś prezydia rad miały sprawować tzw. społeczną kontrolę nad organami rządowej administracji ogólnej). Zadania samorządowe wykonywały jedynie jako szczególne zadania zlecone.

Ostatecznego zamachu na ustrój samorządowy w powojennej Polsce dokonano w 1950 r. znosząc samorząd terytorialny oraz jego związki i organy. Cała władza skupiona został w rękach rad narodowych, rolę organów wykonawczo-zarządzających administracji państwowej przejęły prezydia rad, zaś majątek samorządu terytorialnego uznany został za państwowy. Dopełnieniem tych zmian było zlikwidowanie w 1954 r gmin. Zastąpiono je trzykrotnie od nich mniejszymi gromadami.

W latach 1972-1975 instytucję „samorządu” poddawano kilkakrotnym reformom. Najpierw powrócono do gmin rezygnując z gromad. Następnie zlikwidowano powiaty wprowadzając dwustopniowy podział terytorialny na województwa i gminy, pozbawiono prezydia rad narodowych roli wykonawczo-zarządczej powołując do tego celu urzędy wojewodów, prezydentów oraz naczelników miast i gmin, wreszcie powrócono w latach 70-tych i 80-tych do terminologii samorządu w stosunku do rad narodowych (gminne i wojewódzkie rady narodowe).

Ustawa z 8 marca 1990 r o samorządzie terytorialnym – największy sukces okresu transformacji

O powrocie do klasycznej instytucji samorządu terytorialnego można mówić dopiero od 1989 r., a zwłaszcza od częściowo już demokratycznych wyborów z 4 czerwca 1989 r. Fundamentem tego procesu było przywrócenie po 40-tu latach, ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, ustroju opartego na gminie, zrywającego całkowicie ze scentralizowanym systemem rad narodowych. Tzw. reforma gminna polegała przede wszystkim na głębokiej przebudowie zasad zarządzania sprawami publicznymi w skali lokalnej, w tym dysponowania środkami finansowymi i gospodarką komunalną. Odtworzona samodzielność gmin, nawiązywała do klasycznego modelu okresu II Rzeczypospolitej oraz współczesnych doświadczeń krajów Europy Zachodniej, zwłaszcza Niemiec.

Samo określenie samorządu terytorialnego jako „podstawowej formy organizacji życia publicznego w gminie”, wprowadziła tzw. Mała Konstytucja z 17 października 1992 r. Jej art. 70 ust 4. zapowiadał także powołanie pozostałych, poza gminą, jednostek samorządu terytorialnego. Jednak wobec niesprzyjającego klimatu politycznego udało się to dopiero w roku 1998 pod uchwaleniu Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.

Przeprowadzona wówczas reforma, określana potocznie jako II etap odbudowy samorządu w IV RP, polegała na utworzeniu dwóch jednostek samorządu terytorialnego: powiatu i województwa. Wprowadzało ją wiele ustaw, przede wszystkim jednak dwie z 5 czerwca 1998 r.: o samorządzie powiatowym oraz o samorządzie województwa.

Proces przywracania instytucji samorządu terytorialnego po 1989 r należy uznać za swoisty fenomen z dwóch najważniejszych powodów:

• zakończenia po raz pierwszy w historii polskiej państwowości budowy przejrzystego i jednolitego dla całego kraju samorządowego systemu władz publicznych;
• powołania podmiotów, działających w oparciu o zasadę pomocniczości (każdy szczebel władzy realizuje tylko te zadania, które nie mogą być skutecznie zrealizowane przez szczebel niższy lub same jednostki działające w ramach społeczeństwa).

Wypracowanego kształtu samorządu terytorialnego nie należy jednak traktować statycznie. O tym, że poddany jest ciągłemu rozwojowi świadczą chociażby zmiany z 2002 r. wprowadzające, na szczeblu gmin, zasadę wyboru jednoosobowych organów wykonawczych (wójt, burmistrz, prezydent), zamiast wybieranych dotąd pośrednio organów kolegialnych (tzw. zarządów, nadal obowiązujących na szczeblu powiatu i województwa).

Co to jest samorząd? Katalog cech

Nie istnieje wyczerpująca definicja samorządu terytorialnego. Możliwe jest jedynie określenie katalogu jego cech. Do najważniejszych z nich należą:

• decentralizacja zarządzania sprawami publicznymi czyli wykonywanie zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność;
• powierzenie owego zarządzania samym zainteresowanym czyli, wspólnocie terytorialnej obywateli zamieszkujących określony obszar, stanowiącej podmiot władzy publicznej;
• przynależność do wspólnoty mieszkańców nie jest dobrowolna lecz obligatoryjna – wynika z mocy prawa (ustawy), a nie z mocy własnego oświadczenia woli;
• osobowość prawna czyli uznanie przez prawo odrębności interesu lokalnego od interesu ogólnego reprezentowanego przez organy państwa;
• samodzielność w granicach prawa czyli ściśle zdefiniowany przez prawo zakres działania i uprawnień chronionych prawem, ale i prawem ograniczonych;
• działanie za pomocą organów władzy (uchwałodawczych – np. rada gminy i wykonawczych – np. wójt gminy);
• korzystanie z władztwa administracyjnego, by skutecznie wykonywać przekazane zadania;
• zarządzanie wyodrębnionym mieniem.

Gmina – najważniejsza jednostka samorządu terytorialnego

Samorząd terytorialny opiera się na decentralizacji. Państwo „podzieliło się” swą władzą w przekonaniu, że wspólnota samorządowa, wykona określony zakres zadań publicznych lepiej i efektywniej niż scentralizowana administracja rządowa.

Wśród jednostek samorządowych rola dominująca przypada GMINIE. To ona wykonuje wszystkie zadania samorządu, niezastrzeżone dla  innych jednostek samorządowych.

Gwarancją tej pozycji jest podlegająca ochronie prawnej (sądowej) SAMODZIELNOŚĆ gmin. Jej najistotniejsze aspekty to:

• samodzielność organizacyjna i personalna (własne organy, struktury, prawo do obsadzania stanowisk w administracji lokalnej, jednostkach organizacyjnych, przedsiębiorstwach, zakładach i innych instytucjach samorządowych),
• samodzielność administracyjna (własne kompetencje do stanowienia przepisów administracyjnych i do sprawowania władztwa administracyjnego w ramach upoważnień ustawowych),
• samodzielność ekonomiczna (własny majątek i  środki finansowe, władztwo podatkowe),
• samodzielność polityczna (wolne wybory oparte na głównie na kryterium lokalnym),
• samodzielność prawna (osobowość prawna, odrębna od państwa podmiotowość w prawie publicznym);
• samodzielność terytorialna (określony granicami obszar funkcjonowania).

To wielki potencjał. Jego trwanie i sprawne funkcjonowanie nie jest wartością samoistną. Zależy bowiem w największym stopniu od obywatelskiej dojrzałości, którą nieustannie należy w sobie budzić, kształtować i rozwijać. I dzięki temu nie pozwolić sobie jej zabrać.

Danuta Potrawiak